任璀洛

2006年5月18日，《地方志工作条例》（国务院令第467号）公布施行，标志着地方志工作从此进入依法治志的新阶段。全国各省，以及部分设区的市、自治州在此时间节点前后纷纷出台了相关地方志领域的法规、规章，其中又以地方政府规章为主，例如现行有效的地方志领域的省级地方性法规为9部，省级地方政府规章为25部（详见表1）。从省级行政区来说，地方政府规章占法律法规总比为75%。可见，地方政府规章是省级及以下地方志工作机构依法治志依据的重要法律形式。

地方志领域的地方政府规章所需要解决问题参照表

全国各地的地方志规章大部分已施行较长时间，面临着需要修订的问题。通过细化研究现有地方志规章的不足，提出针对性的修改和完善建议，同时总结修订地方志规章的工作经验，为推进全面依法修志和地方志事业高质量发展作出有益探索。

一、地方志领域地方政府规章修订过程

地方政府规章的制定和修订程序一般由地方政府发布的专门规章或规范性文件等进行规定，如《湖南省人民政府制定地方性法规草案和规章办法》（湖南省人民政府令第180号）、《广西壮族自治区政府立法工作程序规定》（桂政发〔1996〕52号）。但一般的修订程序是大同小异的，都包含立项、起草、审查、发布等工作步骤。

（一）立项

规章立项工作以年度为计划，司法行政部门一般于每年第四季度对立项申请进行汇总研究，拟定下一年度的规章制定工作计划，报本级人民政府批准后执行。地方志工作机构如对修订规章的意向较为强烈，应抓住时间节点，提前和司法行政部门沟通，积极争取有关领导重视，准备好规章建议稿和有关参考资料，并起草立项报告。立项报告一般应包含修订地方志领域的地方政府规章的必要性、法律依据、所要解决的主要问题等。规章建议稿和相关参考资料作为立项报告的附件。

严格来说，规章的修订只能以国家法律法规和地方性法规为参考依据。但在《地方志工作条例》已经施行多年而未修订的情况下，仅依据上位法，难以解决地方志工作中面临的新问题和新形势。因此，必须在立项报告中充分说明所要解决的主要问题。通过梳理分析各省、自治区、直辖市未修订的地方志领域的地方政府规章，以及之前诸学者分析的地方志法治化状况，结合当地方志发展现状，可以得出这些法令在时效性、不适应性、前瞻性方面存在的一些问题，列举如下。

在立项报告中概述所需解决的问题时，可以参考以上20个方面，具体到各地的地方志领域的地方政府规章必然是有差异的，可以根据已有规章的具体情况和工作需要综合判断摘选。同时可以根据需要解决的问题，查找对应的参考资料，资料可以包括以下七个方面。

地方志领域的地方政府规章修订参考依据表

以上仅供参考，所列资料不一定全面，需要根据规章修订内容进行增补或删减。为便于后续起草和审查环节的查询，参考资料应按照一定顺序排列，编制目录，装订成册。为确保参考资料不至于过分冗长，地方志领域的参考资料可全文列入，其他相关参考资料可根据重要程度和修订规章的需要采取节录、节选的方式列入。

分析所需解决的问题和查找参考资料后，就可以着手拟定规章建议稿。许多部门会将部分筹备工作和文秘资料工作外包给第三方。实际上，对地方志工作情况有一定的了解程度并能够参与到立法工作的第三方专家学者是较少的，基本都在地方志工作机构内。因此，将相关工作外包虽然可以提升部分工作效率，但是可能面临工作质量不尽如人意的状况，这一点需要地方志工作者斟酌损益或采取一些预防措施解决两难的问题。规章建议稿的拟定思路可以适当开阔一些，针对需要解决的问题适当对上位法进行突破，且不必追求巨细靡遗、过度精准，大方向、大框架准确即可，便于加快工作进度和起草环节的工作开展。一般而言，规章的条数在三十条以下，因此，还需合理安排建议稿的篇幅和条目数量。同时，规章建议稿的名称也可作一定修改，以体现对规章修订是契合工作需要的目的。

（二）起草

正式批准立项后，可以开始规章送审稿起草工作，一般而言，地方志领域的地方政府规章修订，会指定由地方志工作机构单独组织起草，省人民政府司法行政部门会参与其中的过程。起草环节是对建议稿的精心打磨，既要提升法条内容的科学性、民主性、合法性，又要注意结构条理、概念用词、文字标点等，特别是对如下几方面的条款的内容、范围和措辞需要谨慎对待。

1.对《地方志工作条例》的定义和适用范围规定，不建议想当然越界。“不抵触”是制定规章必须遵守的一项基本原则，也是依法立法的具体要求和司法审查的重点，对定义和适用范围的越界无法通过审查环节。应当注意地方性法规和地方政府规章设定的权限有大小之分，不能过度参考外省（自治区、直辖市）地方性法规。对于工作职责的规定，可以在《地方志工作条例》第五条明确的五点工作职责基础上，稍作增补，例如组织实施地情调查研究和地方志资源开发利用、组织实施地方志信息化建设等。地方志工作者应积极争取对于工作职责规定的增补，否则修订规章的意义就不突出，也无法彰显规章的时代性。

2.党委领导、政府主持，地方志工作机构组织实施、社会各界广泛参与的工作体制和“一纳入、八到位”的工作机制，应当在规章送审稿中有所体现。但为了体现法条和文件的区别，同时避免对基层的编制、经费等干预过度，不建议直接列入原文，或规定得过于具体，而是应分散融入各法条之中。

3.对《地方志工作条例》明确未尽职能的事项，必须进行细化规定。例如，第十二条第三款，对地方志书进行审查验收的主体、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。审查验收程序的规定应交由地方志工作机构的业务骨干充分讨论，确保符合工作实际，特别是县区级地方志书的复审、终审的审核主体规定，应多方统筹考虑。

4.慎重处理带有批准、同意性质的法条。《中华人民共和国立法法》明确规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。《地方志工作条例》仅在涉及地方志书和地方综合年鉴的公开出版程序设置了行政许可，一般情况下，地方政府规章应与其保持一致。此外，还要慎重加入督查性质的法条。让督查检查考核“瘦身”，为基层“松绑”减负，是当前行政管理的主流理念。不能直接规定地方志工作机构开展督查，按照《政府督查工作条例》的规定，督查的主体是县级以上地方人民政府督查机构，县级以上人民政府可以指定所属部门或者派出督查组开展政府督查。

5.应当补充一些编纂工作除外的其他业务方面的具体法条。这是地方志工作转型升级和高质量发展的需要。地方志工作者应当在这些条款上和司法行政部门工作者充分沟通交流。方志馆建设、信息化建设类的条款，是专家评审的重点关注条款，在方志馆建设和信息化建设工作的规模上应适当模糊处理，既方便增补的法条不至于受到其他部门的反对阻力，也便于基层地方志工作机构的灵活应对。

6.罚则的设置受限于规章篇幅，无法面面俱到，罚则的条数一般会限制在三条以内。需要收集和分析实践中的数据和案例，以此来调整原有的罚则，使罚则的规定更加清晰明确和便于执行。设置罚则需要遵循合法性、合理性、明确性和适度性等原则，在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，可能无法实现某些地方志工作者要求加重处罚的主观意愿。如设置的处罚过重，而没有能力执行到位，规章也将成为一纸空文。

在起草过程中，应当充分发挥和吸收集体智慧，通过互联网向基层地方志工作机构和社会大众广泛征求意见，以体现科学立法、民主立法、依法立法的意旨。在地方志领域的地方政府规章修订中，可能涉及其他部门职责的，有宣传、发改、民族宗教、财政、人社、教育、市场监管、档案、保密、新闻出版等工作部门，应当专门发文致函与相关部门协商，不能采纳其意见的，应当在后续上报规章草案送审稿时说明情况和理由。

同时在起草环节，还需会同司法行政部门到基层调研，听取基层政府（尽可能包括市州、县区、乡镇）及上述有关部门对规章送审稿的意见建议。基层地方志工作机构常常会希望通过立法解决或明确资料征集、地方志初稿报送、参与地方志编纂人员报酬、地方志工作人员职称评定等问题。对于这些问题一方面要引起高度重视，帮助基层出点子，找方法，解难题，同时也要甄别其合理性和合法性，并注意修订规章的法律要求，不能寄希望于地方政府规章解决所有制度性难题。

征求相关意见并对建议稿进行多番修改后，还需要召开立法起草评估论证会，邀请行政立法和地方志领域的相关专家，围绕地方志工作法治建设的必要性、合法性、特色性、可操作性等方面展开论证，从立法技术上对规章送审稿中的有关概念界定、权责划分、工作程序设计、语言表述等提出专业性的意见和建议。起草环节在修改打磨法条的同时，要一并修改立法依据对照表、需解决的问题和解决问题的措施对照表、征求意见采纳一览表等相关文档。在修改的规章送审稿内部审定后，将规章草案送司法行政部门审查。

（三）审查、公布和解读、宣传

地方政府规章草案送审稿由司法行政部门负责统一审查，经过政府常务会议或者全体会议决定，并由行政长官签署后发布。这两个环节已经不由地方志工作机构主导或重点参与。在审查环节，可能会有一定程度的修改，地方志工作者应熟悉审查的重点内容以提供充分的依据，防止重要性的法条因不符合立法技术要求被删减。

解读和宣传新修订的地方政府规章是一个重要环节，有助于地方志工作者在实际工作中更好地运用规章，也有助于公众了解规章内容，促进规章的有效实施。一般的政务公开政策解读，遵循“谁起草、谁解读”的原则。地方志工作机构应利用审查和公布等流程的空档期，提前准备好解读材料，以便于在规章发布后，对解读材料稍作修改即可快速发布，确保解读的时效性。解读应当全面、准确、易懂，重点解读规章的修订背景、修订过程、主要内容、创新点、亮点、实施意义等。对于基层地方志工作机构关心的热点、难点问题，应当进行重点解读。解读形式可以采用文字、图表、音频、视频等多种形式，使社会公众更容易理解。同时，可以举办新闻发布会、在线访谈、专家解读等系列活动，通过政府网站、政务新媒体、广播电视、报纸杂志、社交媒体、网络平台等多种渠道进行。案例、故事等形式，是社会公众更加喜闻乐见的宣传方式。

二、结语

良善的地方志法律法规体系是依法治志的基础保障。目前正在施行的地方志领域的地方政府规章，其颁行时间均较长，其中大部分规章已面临亟待修订或以地方性法规代替，在以地方性法规代替不成熟或时间较为漫长的情形下，应当退而求其次，尽快完成对地方政府规章的修订。对地方志领域的地方政府规章的修订，应全面考虑其合法性、合理性、可操作性等多个方面因素，积极探索、大胆创新，全面总结地方志领域的地方政府规章立法经验，针对现行规章的缺陷和地方志工作发展现状，结合法治实践需要，灵活运用立法技术，确保制定出台“立得住、行得通、真管用”的“良法”，促进地方志工作的治理水平提升，为地方志事业高质量发展提供扎实有效的法律保障。

（作者单位：湖南省地方志编纂院  湖南省地方文献研究所）