清代是内蒙古地区屯垦大发展时期，清世祖入关，即有垦荒兴屯之令。清代兴屯，基本沿用明制，也置屯田，于兵屯（绿营兵）、民屯、商屯之外，设旗屯（满洲兵）、回屯之制。自清顺治八年至清宣统三年（1651—1911）250多年时间内，清代的屯垦业大致经历了3个历史时期：

1．清顺治八年（1651）至清乾隆四年（1739）为招垦时期。在这88年中，清王朝为解决财源枯竭和实行“借地养民”政策，在不废原来制定的蒙地封禁令的前提下，有限度地允许一部分地区招佃垦殖。原热河地区蒙地土默特、喀喇沁二地，早在清太宗、顺治初年即移入开垦，但人数和规模不大。清康熙年间（1661—1722）蒙旗王公贵族因长期奢靡，财政枯竭，欲私招汉族农民开垦牧场，征收租粮，以济财政短缺之窘。卓索图盟长（喀喇沁右旗札萨克）向清理藩院申请从关内进招熟练农户垦殖土地。得到清政府的许可，规定户部每年发800张进入蒙地的印票，持印票的人于古北口到喜峰口入境进入蒙地耕垦。开始春天来耕种，秋天返回原藉。以后这些农民感到每年往返麻烦，设法私自取得蒙古王公贵族的谅解，相当部分的农民逐渐在内蒙古地区定居下来。

清清雍正初（1723—1724）直隶、山东地方遭到严重灾害，清朝为了救济灾民，制定借地养民政策，说服各蒙古王公接收灾区人民进入蒙地耕种，这种政策一直延续到清光绪年代。根据理藩院规定，借地养民政策必须遵从春来秋去的原则，但时间一久，多数流民均在蒙地定居下来，加上蒙古王公从个人经济利益出发，私招私垦的越来越多，违禁越边的农民与日俱增。但康熙、清雍正。两代流民数量还没有发展到影响蒙古民族畜牧业生产的状态，由于流民的垦耕，蒙古人取得了地租收入，在某种程度上对蒙古族人民生活还有所帮助。清康熙五十一年（1712）上谕称“山东民人出口外种地者，多至10万有余，伊等皆联黎庶，既到口外种地生理，若不容留，令伊等何往”，从上谕来看在某种程度上有保护之意。

清雍正对流民也采取保护政策，设厅置县管理种地民人，并编成户籍簿，防止犯罪者越边。清雍正二年（1724），清廷依据都统黄升等奏请，公开允许察哈尔部各所在地，积极招垦，并设移民统治机关为分守口北道张家口理事同知及所属分汛千总，又设置多伦诺尔理事同知，1926年清丈张家口外地，限年招种。清雍正十二年（1734）又设独石口理事同知，清雍正十三年（1735）又设置独石口理事同知所属分汛把总，以管理垦殖事宜。

清初实行招垦政策的另一原因是满洲贵族入关后，在华北地区圈占土地，造成广大无地少地汉族农民一批批流入内蒙古地区开荒种地。同时，清王朝也直接在直辖地上实行招垦，以收取租粮供应宫廷、军队和皇族国戚之需。因此，垦殖规模逐渐扩及鄂尔多斯、土默特、察哈尔、昭乌达盟（今赤峰市）的敖汉、奈曼、翁牛特等旗及科尔沁东部诸旗。清乾隆十三年（1748）查明，仅东部土默特贝子旗租给汉族农民耕种的土地为1643顷30亩，喀喇沁贝子旗下为400顷80亩，喀喇沁札萨克塔布囊旗下为431顷80亩，察哈尔东西旗（正兰、正白、镶黄、镶白）被垦殖耕地达20万亩之多。

2．清乾隆五年（1740）至清光绪二十三年（1879）为禁垦时期。乾隆元年（1736），移民垦殖呈显著增加之势，范围已扩大到哲里木盟（今通辽市）科尔沁部及郭尔罗斯部东边。随着汉族农民越边私耕人数的不断增加，频繁出现了租地、借款等蒙汉冲突事件，清政府不堪其扰，遂于清乾隆十三年（1748）发布《流民私耕禁止令》，令称“如夺去经济种地汉人的家产而驱逐之，则违反爱民仁慈”之宗旨，只得将其置于移民统治机关（各地新设的府、州、县）监督之下，加强管理，“尔后纵令一人也不许越边私耕”。

然而迫于生活困难的农民移动，不是一道《训令》所能禁止的。加上蒙古王公的招垦，使汉族农民越边垦殖，违禁越边的人越来越多，因此清乾隆三十九年（1744）在土默特左旗设三座塔厅（今朝阳县）。并根据移民数之多寡于清乾隆四十三年(1778）将八沟厅（平泉州）、子沟厅（建昌县）、热河厅（承德府）、四旗厅（丰宁县）、喀喇河屯厅（滦平县）、三座塔厅（朝阳县）、乌兰哈达厅（赤峰县）分别改编成州治、县治、府治等移民管理机关。

清嘉庆十二年（1807）年重申禁种及应撩荒地不准私行耕种租佃；公中牧场及撩荒地不准私行租佃。清嘉庆十六年（1811）又限定垦分，不准掺开；禁止人民私行耕种。

在禁垦期间，蒙古王公贵族由于得益于垦殖之利，仍由各旗札萨克在其所属招徕汉族农民，协议私垦，招佃垦殖一直在暗中进行，基本没有中止。在这期间，清廷迫于蒙古王公贵族及民意的要求，间也松弛禁令，放垦一些地区，但仅限于口外流民和穷困农民。清乾隆十八年（1753）开发察哈尔富贵山等地围场，准口外无业贫困农民承垦。清乾隆二十六年（1761）又准农民开垦大青山土默特十五沟等地亩。

3．清光绪二十四年（1898）至清宣统三年（1911）为励垦时期。这一时期历时只有13年，但其垦殖的规模之大，涉及地域之广，放垦速度之快，都是空前的。由于日、俄国势力的入侵，边疆危机日益加重，国库日益枯竭，清朝许多有识之士，都上奏请开禁令，放垦蒙地，以实边防。早在清光绪六年（1880）内阁大学士张之洞就提出“蒙古强则我之侯遮也，蒙古弱之鱼肉也”。要求充实边防，增强蒙古各盟旗的力量，以抵御日俄的侵略。其后又有山西巡抚刚毅、胡聘之、护理黑龙江将军增棋、国子监司业黄思永等奏请开放蒙地禁令，实行屯垦或招垦。清光绪二十八年(1902）山西巡抚岑春煊上书建议设立丰宁押荒局，开垦蒙旗土地。清朝迫于形势，遂于清光绪二十八年（1902）开始，对蒙古地区推行“移民实边”政策，并批准岑春煊的奏请，委派兵部侍郎贻谷为督办蒙旗垦务大臣，开始了清代大规模官办垦务，在内蒙古西部全面推行放垦蒙地。

贻谷坐镇归绥，设立垦务总局、分局和垦务公司等机关，逐步清丈放垦了察哈尔八旗和归化土默特旗的土地。经过6年～7年的努力，至清光绪三十四年（1908），西部各盟、旗大兴垦务，开渠辟地千里，原抵制放垦的乌、伊2盟，在威逼利诱下，也相继报垦了各旗的土地。由于大规模放垦蒙地遭到盟旗人民的反对，清政府为平息民愤，不得不以“败坏边局，欺蒙取巧，蒙民怨恨”为由，将贻谷撤职查办，内蒙古西部地区的垦务热才逐渐冷却下来。

在清朝“移民实边”政策的推动下，内蒙古东部各盟旗也逐渐放垦。清光绪二十四年（1989）黑龙江将军恩泽奏请放垦当时哲里木盟所辖的杜尔伯特、扎赉特、北郭尔罗斯3旗中东铁路两旁之荒地，设置了垦务局，招徕农民进行垦种。接着吉林辖境的郭尔罗斯前旗长岭子地区；奉天省辖境的科尔沁右翼3旗及科左中旗的采哈新甸地区；热河都统辖境的巴林2旗、扎鲁特2旗、阿鲁科尔沁旗和其他部分地区都陆续被放垦。据粗略统计，自清光绪二十八年（1902）至清宣统三年（l911），即全面放垦蒙地高潮时期，内蒙古西部共放垦蒙地7 984 273亩，应征押荒银2 641 208两，东部仅哲里木盟7旗共放垦2 453 000多响，搜刮押荒银3 816 000多两。

大规模放垦蒙地遭到东西部蒙古族人民的反抗。清光绪二十九年（1903），西部地区的乌审旗、杭锦旗，清光绪三十年至三十二年（1904—1906）准格尔旗以及鄂托克旗、郡王旗、札萨克旗等地的牧民都纷纷组织了“独贵龙”运动，与满清政府和蒙古族王公贵族放垦牧场进行了斗争。1905年，和林格尔新店子村的汉族农民也爆发了反夺地斗争。1907年，萨拉齐厅吴坝村蒙汉族人民联合起来反对放垦夺地，并轰走了垦务分局的官吏。1907年，东部地区的扎赉特旗也爆发了由绰克大赉领导的反夺地斗争，迫使这个旗的垦务不能顺利开展。1929年，哲里木盟爆发了戈达梅林反垦地的起义斗争。

清政府大规模放垦蒙地，蒙古族王公贵族也大量私招汉佃，导致汉族农民大量流入内蒙古，也加速了内蒙古地区土地私有化制度的形成。进入内蒙古耕种荒地的汉族农民，没有土地所有权，都以佃耕形式支付地租耕种蒙地。由于各地情况不同，因此出现复杂多样的佃耕形式及借地形式。对放垦土地管理形式也各不相同。赤峰地区对放垦土地的管理基本形成蒙汉两种管理形式：

1．蒙古人对放垦土地管理形式（蒙古人自种地及吃租地）：

内仓地：旗长及其亲族的所有地，也称大仓租地，旗长旁系的所有地，称小仓租地。

福分地：蒙旗官吏在服役期间，由旗长给所辖旗民永远耕种的土地。

外仓地：为旗公署、札萨克办理全旗行政的经费开支而放垦的土地。

庙仓地：为喇嘛庙香火地、属喇嘛所有。

驿马站地：属外仓地的一部分。王府及旗公署建立驿站传送信息，设驿站地，由汉族农民租耕，收入租费充释站所需经费。

共有地：为蒙古人大部落与小部落共有土地，作为春秋两季祭敖包、唐神祭祀地。

脂粉地：为王公侍妾所有，收入地租归侍妾修饰之用。

2．对汉人佃耕放垦土地管理形式：

典当地：当地或典地时，蒙古人和汉人形成文契，有的明记期限，到期支付典价可以回赎。有的当契或典契是活契，任何时候都可以回赎。

押租地：由佃耕的汉民向蒙古人先交部分地租保险金，以后汉人逐年从所交保险金中扣除地租，蒙古人扣净保险金后即抽回土地。

退租地：蒙民地主让汉人提供适当数量的钱作为抵押，许诺以后永远减少地租。

烂价地：佃耕汉人付出一定数额的租金，在规定限期内获得所租土地上的产品。租地一般双方议定年限，到期蒙古地主无偿抽回土地。

死契地：这种租地文契记明不许赎，出租土地者等于转让土地所有权。

白茬地：不要押租钱而允许耕种的土地，土地所有权归蒙古王公贵族、台吉、塔布囊所有，只在合同上记明必要的事项，一般以3～5或5～10年为期。汉人借种到期如要延续耕种可换契。

揽头地：汉民揽头人从蒙古王公贵族手里以低额包价或押租租用大片耕地，然后再以高额租金转租给佃民，揽头人从中获取大量租金。

自治区西部地区放垦土地佃耕形式和管理形式，与东部地区有所不同。在达拉特旗放垦的土地分为永租地和赔教地。

永租地：垦务局向蒙旗永久性租借所垦土地。地权仍归蒙旗所有。垦务局再把租借的土地招户耕种。佃户每年按照租章程分春秋两季交纳地租。

赔教地：庚子条约签订后，内蒙古西部参与杀洋人，烧教堂的蒙古族被迫向教会赔款。达拉特旗应赔款37万两，无力赔款，以放垦土地赔偿。

除上述达拉特旗两种租垦形式外，还有：

户口地：清朝按驻在兵员拨给户口地，每兵种地一顷，以所获充作饷银，以维生计。

善召地：拨给蒙古人供给召庙香火与喇嘛维持生活所需的垦地。

马场地：拨给蒙古人放牛马羊所需牧场用地。

回领地：蒙旗报垦后，蒙古人民因生活所需，缴纳押荒银领回的垦地。

随缺地：拨给蒙古王公官佐，可以随职升迁而移转使用原有垦地。

借地：清廷鉴于内地人员大量流入，为维持流入人员生计，下旨借给汉人耕种的蒙旗土地。借地人对蒙旗负担租赋。

学田地：拨给学校以维护学校公务开支费用的土地。