从动委会到绥察行政公署

——游击战争环境下的三三制与民主实践

薛智平

【内容提要】八路军开辟大青山抗日游击根据地的同时，着手进行政权建设。从初期的动委会形式，到后来的绥察行政公署，大青山抗日游击根据地在游击战争的特殊环境中，在上级要求与地方实际情况之间进行审慎尝试，有效应对，努力实践三三制等各种民主形式，使大青山抗日民主政权成为抗战时期中共政权建设的一种新的范式，为中共积累了宝贵的政权建设经验，从而也成为新民主主义理论的重要实践来源。

【关键词】动委会 绥察行政公署游击战争 三三制 民主实践

抗战时期，随着抗日民族统一战线的建立，中共高举民主大旗，一方面采用西方议会式的民主形式，另一方面按照自身革命诉求和价值取向改造民主运行中的行为路径和权力构架，最终形成人民民主、政治协商的政治景观，即“新民主主义”。在这一过程中，以陕甘宁边区为代表的各抗日根据地不可避免地成为民主政治的“试验田”。大青山抗日游击根据地由于其特殊的政权建设实践，成为新民主主义理论的重要源头。

一、抗战时期中共政权建设的指导方针

政权建设是抗日民主根据地建设的首要问题和根本问题。抗日根据地的政权，是抗日民族统一战线性质的政权，即几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的联合专政。它既与地主资产阶级专政相区别，也与工农民主专政不同。它是经过民主选举和按照严格的民主集中制建立起来的。抗日民主政权的政权结构包括立法、行政和司法机关^①。

中共对抗日根据地的政权建设提出了很高的要求，即必须把根据地建设成全国民主的模范区。这一指导思想在全面抗战爆发前就已提出。1937年5月，苏区代表会议通过的《组织问题报告提纲》，明确提出党在目前苏区的基本任务，就是“转变与创立特区为抗日的及民主政治的模范地区^②”。整个抗战时期，中共一直把创建“民主的模范区”作为根据地政权建设的指导思想。1940年3月，毛泽东在延安中共高级干部会议上指出：“这种抗日统一战线的建立，将给全国以很大的影响，给全国抗日统一战线政权树立一个模型^③。”  中国共产党以建设民主示范区的高度自觉性看待根据地政权建设，积极实现从苏维埃时期的工农民主专政到抗日民族统一战线的转型。以陕甘宁边区为代表，各根据地积极开展民主政权建设。

具体来说，抗战时期中国共产党领导的抗日民主政权具有以下特征：

1、实行普遍、平等、直接的选举制度。苏维埃时期，选举与被选举权属于工农和小资产阶级，剥夺了地主、富农、资本家等非劳动者的相应权利。而在抗日民族统一战线政权之下，一般除汉奸、精神病患者及经判决有罪剥夺公权者外，无阶级、职业、男女、宗教、民族、财产、文化程度之区别，都有选举与被选举权。在选举的方式上，“苏维埃组织像宝塔一样，一层层选上去”，而抗日民主政权“乡代表会是选民直接选，区议会是选民直接选，县议会特区议会，也是选民直接选^④。”  

2、完善参议会制度，使各级参议会成为真正的民意机关、权力机关。在各抗日根据地颁布的参议会组织条例中，对参议会的界定主要有“民意机关”、“人民最高权力机关”、“人民代表机关”等提法。从其职权规定来看，都是所管辖区域内名副其实的人民权力机关。

3、大力推行三三制。1940年3月，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》一文中首次提出了这一主张。三三制是新民主主义政权在抗日统一战线上的具体形式。“抗日民族统一战线的政权性质是确定的，三三制的普遍实施也是确定的^⑤。”  它不是什么“权宜之计”，它“是党的真实的政策，不能敷衍塞责^⑥。”  三三制的推行，确保了各革命阶级的大多数民众都能出来管事议事，推进了根据地的政权建设。

三三制并不意味着共产党员达不到三分之一，还要强迫群众选出这一比例。相反是中共对自己的自我约束。中共在自己占绝对优势的前提下，承诺在政权中的共产党员名额不超过三分之一；即使是在民众对共产党、八路军的认识尚肤浅的新开辟地区，中共仍坚持实行真正的民主^⑦。

①中共中央党史研究室著：《 中国共产党历史》第一卷，中共党史出版社2011年1月，第560页。

②中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第10册），中共中央党校出版社1985年版，第207页。

③《毛泽东选集》（第二卷），人民出版社1991年版，第751页。

④《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第231-232页。

⑤《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第408页。

⑥《毛泽东选集》（第二卷），人民出版社1991年版，第742页。

⑦褚永红、郑艳《抗日战争时期中国共产党政权建设述评》，《中共党史研究》2007年7月第30卷第4期。

二、开辟大青山抗日游击根据地初期，动委会代行政权职能

根据中共中央和毛泽东关于创建大青山抗日游击根据地的决策和具体部署，1938年6月下旬，八路军一二○师决定派三五八旅七一五团和师直骑兵营一个连，组成八路军大青山支队，挺进绥远敌占区，开辟大青山抗日游击根据地。在八路军大青山支队组建的同时，第二战区民族革命战争战地总动员委员会（简称战动总会）也于7月在岢岚县城组建了战动总会晋察绥边区工作委员会（简称总动委会），作为战动总会的派出机构，随八路军大青山支队开赴绥远。

战动总会晋察绥边区工作委员会的主要职能是开展绥远敌占区的抗日动员工作。在抗日民主政权未建立以前，还代行政权职能。总动委会组建了一个六七十人的干部队，作为建立绥远各级动委会的骨干。另外，由太原成成中学师生组成的第四支队也归总动委会领导。中共晋西北临时区委组织了中共大青山特委，指导绥远敌占区动委会的工作。

总动委会和第四支队工作人员广泛发动与组织群众支援抗战，号召各族各阶层“有钱出钱，有力出力”。在发动群众的基础上，很快建立了区乡村三级动委会和农救会等群众组织，不仅解决了部队过冬衣物，而且建立了若干支地方游击队。从1938年9月到1939年初，各级动委会组织在开辟游击根据地的过程中陆续建立。1938年9月21日，在绥中大滩成立了大青山第一个区动委会，即武川县三区动委会。参加这个动委会的除了总动委会的干部外，还吸收了包括乡邻闾长、有威望的绅商富户、开明地主士绅、农民、知识分子、当地驻军及少数民族代表。在短短数月之内，武川县三区动委会征集到大批物资，较顺利地解决了绥中部队的给养问题。10月以后，绥西动委会、绥中归武陶县动委会、蛮汉山区的归凉县动委会和绥东动委会相继成立。

武三区动委会的组成人员是经过充分的民主协商选举产生的。郭英任主任，龚仁寿、宋克缵、樊建斌任副主任，下设组织、宣传、分配、武装、总务等部。除宋克缵兼分配部长外，刘钰任总务部长，其它各部长由当地的3名中学生担任。武三区动委会的领导机构有广泛的代表性，樊建斌是当地有名的士绅，拥护八路军抗日。刘钰出身于开明地主家庭，本人是学生，曾在北平读书，思想进步，拥护抗日，在群众中有一定的影响。在他们的带动下，许多开明士绅和上层人士积极赞助抗日，支持动委会的工作。武三区动委会还作出决定，建立各乡村动委会并协助附近各区成立动委会，并广泛号召蒙古族同胞参加各级动委会和抗日团体。

绥西动委会是最早成立的地区级动委会组织。当时国民党派往绥远敌占区的督察专员赵励师和张遐民反对成立动委会，宣称他们是绥远省政府的代表，是傅作义委派的，要行使政府职权，不必成立动委会。双方进行了两次谈判，没有达成协议。动委会根据抗日民族统一战线中的独立自主原则，对于国民党顽固派的无理纠缠不予理睬，坚决打出了绥西动委会的牌子。

绥西动委会成立后，紧接着成立区乡动委会。12月，在武归县的玻璃哈达建立了武归县八区动委会，选举地方开明士绅王景堂任主任，总动委会干部李奇任副主任。在成立区动委会的这一天，特别邀请了国民党武川县政府代表及附近的伪义合乡、义庆乡等乡的乡长参加。国民党武川县县长，自卫军第四路副总指挥邱明星、三路总指挥李正才、副总指挥兼参谋长王有功等也参加了成立大会。王景堂和李奇代表动委会和他们谈判，双方达成如下协议：实行抗战救国，团结抗日的统一战线；划分双方部队征集粮草的区域范围，不准越界；保护老百姓，不准打骂群众，不准随意摊派捐税和乱要东西。在武归县八区动委会的领导下，很快建立了9个乡动委会，并按照上述原则选举产生了乡动委会主任、副主任。武归县八区动委会形成了一个比较健全的抗战动员领导机构，而且逐步发挥了抗日民主政权的作用。此外，在萨拉齐县五区也成立了动委会。

由此看出，动委会阶段是在抗日根据地初建时期，为配合部队行动而采取的负责群众工作与军需动员的统一战线形式的机构。这种形式可以最大限度地团结各方面的力量，为抗日做贡献。在中共主导下，动委会机构力所能及地发扬了民主精神，得到包括地方绅士、地主富户等各方面的认可。但动委会建立在中共与地方势力的统战关系的基础上，因此具有脆弱的一面。同时，由于当时的迫切需要而时间短促，工作中暴露了一些问题。一是因活动地区小，负担集中在少数人和少数地方，造成负担过重；二是无限制无次数地动员，引起了一些人的怀疑甚至恐惧。三是工作方法简单粗暴，宣传解释说服不够，民众不能了解进而不谅解。其四，由于同时采用了旧有的乡间组织机构与按需征派的方式，一部分旧有的乡政人员和地痞流氓钻了空子，从而造成对基本群众的利益照顾不够，负担大部分转移到了广大基本群众身上，也给了地痞流氓贪污敲诈的机会^①。

造成这种现象的原因，一方面是工作方法的问题，另一方面也与动委会这一机构本身职能单一，不能适应大青山地区日益发展的斗争形势有关。因此，即使在动委会阶段，中共也在积极探索和尝试更加正规划的政权建设路径。1939年1月9日，关向应给李井泉的信中指出：“地方政府中的任务。对于傅作义委去之专员县长，应尊重他们，遇事与之协商，推动其进步与改造，使之真正成为统一战线的抗日政权。”“政府亦应适合长期游击战争的特点，但仍可以组织行政委员会与行政会议，争取做到区村主任以至县长民选，实施民主^②。”说明从大青山根据地建设伊始，中共各级领导都在积极规划根据地的政权建设和民主路径。

①《绥察行政公署关于绥远工作的总结》，《大青山抗日游击根据地资料选编》（上册），内蒙古人民出版社1986年版，第322-323页。

 ②《大青山抗日游击根据地资料选编》（中册），内蒙古人民出版社1987年版，第21-22页。

三、抗日民主政权的建立及其游击性

1939年6月，第二战区民族革命战争战地总动员委员会解散，战动总会晋察绥边区工作委员会即总动委会也面临困境。1939年9月，总动委会改称八路军绥蒙总动委会，王廷弼、武达平先后任主任。主要工作是动员、组织、武装民众，兼用政府名义实行行政领导并开始政权建设工作，向抗日民主政权过渡。而动员物资等财经工作的组织领导，主要由骑兵支队负责。1939年秋，在绥西万家沟成立了统筹统支物资筹备委员会（简称筹委会），由彭德大任主任。

根据大青山抗日游击战争胜利发展的形势和斗争的需要，中共中央曾指示逐步将动委会过渡到抗日民主政权。1939年12月，在绥西先后成立武归县、萨固县、萨托县政府，1940年初，在绥中成立归武县、陶林县，在绥南成立归凉县政府，接着成立了绥西、绥中、绥东专员公署。这样，第一批地区和县级抗日民主政权建立了起来。

1940年7月28日，贺龙、关向应发出“建立绥察游击行署之抗日民主政权作为根据地”的指示。8月，绥远敌占区各族各界各党派抗日力量代表会议在大青山抗日游击根据地绥西武归县西梁村召开。这次会议也称绥察人民代表大会议或西梁会议。参加会议的有中国共产党、国民党左派、无党派抗日民主人士、抗日部队、工人、农民、知识分子、地方绅士代表和蒙古族、回族等少数民族代表共200余人。会议按照抗日民族统一战线原则共商团结抗日大计，并计划成立抗日民主政权绥察行政公署。但会议期间收到中共中央北方局电示，为照顾与国民党傅作义部的统战关系，暂不成立绥察行政公署，决定先成立晋绥第二游击区行政公署驻绥察办事处，简称绥察行政办事处。推选姚喆为办事处主任，杨植霖为副主任。会议还批准成立绥西、绥中、绥南3个专员公署和萨拉齐、固阳、武归、陶林、归武、托和清、归凉、丰集、丰凉9个抗日民主县政府，正式取消动委会和筹委会。从此，大青山抗日游击根据地的政权建设由动委会阶段过渡到了抗日民主政权阶段。这是大青山抗日游击战争胜利发展和游击根据地建成的重要标志。

1941年4月15日，绥察行政公署正式成立。杨植霖任主任，苏谦益任副主任。行署下设民政处、财政处、秘书处、建设处、教育处、蒙政处，同时成立行署党组，苏谦益任书记。绥察行署辖4个专员公署：绥西专员公署，专员李维中；绥中专员公署，专员程仲一；绥南专员公署，专员杨国兴；绥东游击区专员公署，专员杨叶澎。9月1日，行署增设军事部，于占彪任部长。各专署和县政府设军事科，以加强各级政府对地方武装的领导。1942年秋，绥察行署随部队撤到晋西北偏关，以后改为塞北行署。

在绥察行署的4个专员公署之下，成立了一大批县区基层抗日政权。绥西专署辖武归县、武固县和萨拉齐县，1942年冬还成立了萨武固包边区联合县；绥中专署辖武川县、归武县和陶林县。绥南专署辖归凉县、丰凉县、和林县、托和清县。以上抗日民主政府均为高度游击政权，机构人员变动频繁。在大部分相对稳定的县内，设置了区政府。

大青山抗日游击根据地最基层的政权是乡政权。但其性质不同于区以上抗日政权，而属于革命两面政权。就是在游击战争的特定环境中，利用和改造绥远敌占区日伪乡政权，以合法的形式从事抗日活动，即明里应付敌人，暗中帮助我方办事。

在形成比较完整的政权体系以后，绥察行署于1941年10月1日公布了《绥察行政公署施政纲领》，明确提出了绥察抗日政权的性质和任务，制定了施政方针和一系列具体政策。绥察抗日政权的性质是：“绥察境内抗日的各党各派各民族各阶层，亲密团结起来，集中一切人力物力财力智力，为保卫绥察、保卫西北、保卫中国、驱逐日寇，建立新民主主义共和国而战斗的抗日民主政府” ^①。

绥察抗日民主政权的建立是绥察历史上的创举。它与日本侵略者扶植的伪蒙疆政权相对峙，从各方面公开行使抗日民主政权的权力。绥察行署先后公开制定、颁发了50多个法令、训令、条例、办法、通令、布告、决定、指示，并且在抗日民族统一战线工作、蒙古民族工作、争取与瓦解伪军伪政权工作、群众工作、妇女工作和各项民政工作中取得了巨大成绩。

绥察行政公署是在敌占区对敌进行公开斗争的群众性游击战争中产生的，因此具有高度游击性。为了能够适应战争环境，区级以上每个政府机关单位实际上就是一个游击单位。据《绥察行政公署关于1941年4月至1942年12月绥远政权建设及领导问题的总结提纲》^②，当时每个县区政府有20人左右的游击队。在绥中政府的九个游击队都是骑兵，绥西武归县的游击队有骑兵，也有步兵。绥南归凉县及托和清游击队因为地形适宜所以都是步兵。丰凉县是一个骑兵游击队和一个步兵游击队。绥西专署是骑支的一个排掩护活动，绥南专署是19个人的骑兵游击队，绥中专署是29个人的骑兵游击队。行署是骑支的一个连掩护。干部每个县政府至多5人，县长、财政科长、秘书、管理员2-3人；区长及工作人员至多7人，至少二三人不等。各专署人员数量，绥中7人，绥西6人，绥南5人。行署本级10人。行署干部经常分散专署、县署及区，专署干部分散于县区，县府干部分散于区，遇到问题及时解决。各机关夜间行军，白天办公。根据自己的区域工作情况活动，每天平均行军10-15里，县专署一般20里左右，行署30-50里。在敌人大举扫荡时则根据情况随时调整活动方式与距离。

在人员构成上，区长以上干部大多是共产党员和极少数进步分子。区的助理员及工作人员中进步分子占了大多数而有少数中间分子、个别的共产党员。而乡政权大多是革命两面派政权。例如在1941年1月各级政府干部最多时，行署10个干部中，共产党员6人，国民党员2人，进步分子2人；绥中专署7个干部中，共产党员5人，进步分子2人；绥西专署6个干部中，共产党员5人，进步分子1人；绥南专署4个干部中，共产党员2人，进步分子2人，9个县长全部是共产党员。绥中武川县区长、副区长5人中，共产党员4人，进步分子1人；10个工作人员、助理员中，7个进步分子，3个中间分子。陶林县3个区长、副区长全是共产党员；12个工作人员中，共产党员5人，非中共人士6人。绥西9个区长全部是共产党员；绥南5个区长、副区长中，共产党员4人，非中共人士1人。归凉、托和清两县中，工作人员、助理员36人，差不多都是非中共人士。

绥察行政公署在执行党的统一战线政策、三三制政策中，首先是以政府名义进行统战工作，与乡政人员、士绅拉关系，邀请士绅谈话、请客、征询意见，向其解释、宣传我党的方针政策。此外，为了倾听吸收各阶层人民意见，1942年1月决定聘请参议员，采取秘密的方法，不分阶层、党派、民族、男女、敌区、游击区。这项工作在绥中成绩最好，只陶林一县，即有16人接受聘任为参议员。绥察行政公署本级聘任了4人，两个国民党员（过去担任过国民党县的工作），一个担任过自卫军十二团团长，一个蒙古族。绥中专署聘请了3人，都在旧政权做过事。绥中各县、绥南、绥西只进行了调查工作，还未聘任。

①《大青山抗日游击根据地资料选编》（上册），内蒙古人民出版社1986年版，第265页。

 ②《大青山抗日游击根据地资料选编》（上册），内蒙古人民出版社1986年版，第309-311页。

四、大青山抗日政权的民主实践

抗战爆发后，中共提出了新的民主主张，以三三制为原则的新的民主路径逐渐形成。随着民主实施，中国共产党的主张得到社会公意的支持，变得更具合法性，并获得空前认同。

1937年2月10日，中共致电国民党五届三中全会，表示愿单方面将中共领导下的苏维埃工农政府改组为国民特区政府，并在特区内实行普选的民主制度，此为抗战时期边区设立民意代表机关的先声。5月12日，中共中央西北办事处正式通过《陕甘宁边区议会行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》，规定边区各级议会议员将完全由选民直接选举。选民认为代表不称职时，得随时撤回改选之。边区和县议会闭幕时，设常驻议员，代行职权。常驻议员由各议会选举。各级行政长官，即乡长、区长、县长、边区主席，由各级议员选举。

可以说，普遍的、直接的选举、参议院和三三制是边区民主制度的核心。这种议会与行政机关分别行使权力的模式与议会行政合一的苏维埃模式具有明显差异。在相对稳定的陕甘宁边区，这种制度安排具有强烈的示范作用。

在1940年以前，因抗日民主政权处于初创阶段，各根据地政权建设发展不平衡。1940年3月，中共中央发出《抗日根据地政权问题》的指示，对根据地政权建设的原则和政策作了具体规定。此后，根据地政权建设进入一个新的发展阶段^①。

大青山抗日游击根据地的政权建设也经历了初期的摸索阶段和后期的成熟阶段。但由于大青山根据地的特殊性，形成了有别于陕甘宁边区和其他根据地的政权形式。初期的动委会是中共与山西地方实力派统一战线形式的延伸，运用于大青山抗日游击根据地带有尝试性质，后期的行政公署也有许多不确定性。虽然中央倾向于建立模范的民主政权，但在实行中，由于游击战争的具体环境，一方面，政权划一可达令行禁止的效果，具有更高的行政效率，尤其适合战时体制；另一方面，中共的阶级基础是工农大众，地方工作人员在执行中央政策时，天然地倾向于建立工农政权，并且强调党对政权的领导和控制。这就使得绥察抗日政权与中央的要求还有很大差距。绥察行政公署也认识到游击战争环境对实施民主政治的影响，在其工作总结中甚至认为自身“只是一个抗日游击政府，而不是抗日民主政府”^②。

动委会最显著的特色就是协商基础之上的选举制。无论是第一个区动委会武川县三区动委会，还是地区级的绥西动委会，都是经过选举产生的，组成人员也具有代表性，反映了统一战线的特色。而武归县八区动委会的主任（一把手）是地方士绅，对于充分调动各方面的积极性，无疑具有很大作用。

这种情况延续到1940年抗日民主政权的建立。1940年8月的西梁会议，标志着大青山抗日民主政权的正式成立。即使在游击战争的特殊条件下，西梁会议还是召集了各界代表200余人参加。其中有不少代表来自敌占区归绥、包头、集宁、丰镇等城镇，冒着生命危险，通过敌人严密封锁和重重盘查来参会。一方面说明中共对这次会议的重视，同时也表明根据地实行民主的决心。这个相当于人民代表大会的会议从程序上完成了绥察行政公署的权力来自于人民授权的正当性，同时也用民主方式推选了领导机关，为抗日民主政权的顺利运行打下了基础。

但此后的情况变得严竣起来。1941年以后，敌人调集大批兵力对大青山根据地频繁扫荡，随着我主力部队撤出大青山地区，大青山根据地急剧萎缩，进入极端困难时期。但我游击队和地方行政工作人员仍坚持在大青山区开展游击战争，直到胜利。而根据地的党政领导面对严峻形势，由于在政权建设中缺乏经验，只能在上级要求与实际情况之间审慎尝试、应对，最终度过了困难时期。表面看来，从初期的动委会形式，到后来的绥察行政公署，政权结构的民主成分似乎有所减少（例如人员构成），但这正反映大青山抗日游击战争的残酷性。面对生存和发展的巨大压力，方法和途径的因革损益在所难免。相对于上级领导的宏大构想，效率才是地方领导首先和必须面对的。这也正反映了一种实事求是的态度。

1941年7月，绥察行政公署发出《关于动员各党派、各民族、各阶级爱国人士组成抗日民族统一战线的布告》指出，本政府“乃为各个抗日的阶级对日寇汉奸的联合政权，绝非某一党派所专有。故凡各党、各派、各民族、各阶级抗日而又赞成民主者，均欢迎参加政府工作^③。” 这固然代表了政权主导者的真诚愿望，但实际上很难实行。如前所述，参加政府工作的非中共党员很少，特别是区以上干部中非中共党员的比例更少。面对这种情况，绥察区党委对照中央精神做了反思。1941年8月24日，《绥察区党委关于绥察地区行政工作的决定》指出：“三三制是我党在抗日民族统一战线时代关于新民主主义政权所提出的具体组织形式。这就是说，在敌人后方消灭敌伪政权、建立抗日政权之时，应采取我党中央曾经决定三三制，不论政府人员及民意机关中，共产党员只占三分之一，其他党派或无党派人士占三分之二，无论何人只要不投降不反共，均可参加政府工作。”“大青山对于执行党中央这一决定做得非常差，甚至有的地方只当为口号，未能研究执行。有些同志对非中共人士表示不相信，又加以敌伪反共宣传的影响，所以上级政府吸收友党以及其他非党进步人士很少，即一般群众观感认政府为八路军政府”。因此，“各级县级以上政府机关，应以聘请、选举等形式吸收一切抗战有功的士绅名流，以及其他友党人员参加政府工作。乡政府由各县认真负责改造，发动工农小资产阶级参政，罢免流氓土棍，吸收公正士绅参加政府。而政府中党员应是政治上工作能力上同群众关系上统一战线作风上的优秀党员，因为他们的责任必须以党的正确政策及自己工作的模范去影响和团结非中共人士^④”

上级领导也对这种状况提出了批评。1942年2月5日，中共晋西区委《关于绥远工作的指示》谈到政权工作时指出：“绥远政权工作亦不同于根据地，在三三制的执行上，应比根据地更广泛些。具体说，政权中的共产党员可以少于三分之一。特别在新开辟的区域，关门主义的做法是有害的。今天的乡政权基本上应该是革命的两面派，抗日政权明朗化口号，不论来自何方，在绥远应用是不适当的^⑤。” “绥远政权主要的任务是政治活动，宣传我之政策法令，解决部队资财粮食。在组织机构上力求精干，不必各部门都求健全。党对政权应注意政治上、政策上的领导，应经过政权中的党员去实现党的主张。党员尊重行政系统的独立性，不应包办代替，直接干涉行政^⑥。” 

聘请参议员可以视为主政者反思和面对批评所采取的具体行动。1942年7月20日，绥察行政公署发出《关于聘任参议员的指示信》，并制定了《绥察行政公署关于聘任参议员办法》，显然是受到晋绥分局批评的影响，思以改进。但此时参议员仅仅是“以备咨询”，而无实际权力。

1943年3月14日，中共中央晋绥分局在《关于绥远工作给塞北工委的指示信》中指出：“由于过去绥远党在领导思想的几个基本原则与策略运用上犯了错误，使党在绥中的工作受到损失；绥西工作以及整个绥远工作发生严重困难；我党我军的政治影响受到不应有的损失^⑦。” 游击根据地的党和政府如实向上级机关汇报了大青山地区政权建设的情况，并说明三三制在实际上难以实行的原因，似乎也得到中央和上级机关的谅解，并指示：“三三制政策在组织上虽不易实行，但在政府的税收政策上，在精神上应尽量实行之”。“我政权中可以吸收国民党员，但应选择能实行三大政策者^⑧。”

在上级要求与实际需要之间，绥察抗日民主政权进行了审慎的尝试。《绥察行政公署关于1940年1月至1942年8月民政工作报告》谈到今后工作的意见时，强调“继续贯彻三三制，建立各政（级）之政务委员会，进一步成立县参议会，并逐步完成区选县选，以推进民主建设^⑨” 。在现实政治运作中，绥远党和政府领导一方面承认“三三制是统一战线政策具体表现形式”，“抗日是人民大众的事情，那末人民都有讲话办事的权力”，“三三制是符合全国人民要求的，它反对抗战中的一党专政，具体实现各阶层的选举联盟，达到民主合作，这是一个过程与办法”。另一方面又认为，“今天我们大青山，不可能像根据地那样搞，”“只能是聘请在群众中有声望的人为参议员，但不一定要出来办事，散布我们的影响，以长期打算” ，“在精神上进行扩大宣传，倾听群众的意见，不要单纯的拒绝^⑩。” 

在大青山的建政实践中，本着“效率至上”的原则，并没有建立立法、行政、司法分开的完整权力构架，而是适应游击战争的特殊需要，强化了党的领导，突出了军队的作用，并且首重行政权。聘请参议员也是咨询性质，并没有赋予实际权力。这种状态下的政权建设虽然受到上级批评，但由于切合战时实际，在整个大青山抗日民主政权存在期间一直被坚持了下来。而后来的实践证明，这种相对集权的战时体制在类似大青山这样高度游击战争的环境中具有相对合理性。大青山政权也成为抗战时期中共政权建设的另类“范式”，其影响甚至涵盖了整个解放战争时期，延续到新中国成立以后。

                                            （作者单位：内蒙古党委党史研究室）

    ①中共中央党史研究室著《 中国共产党历史》第一卷，中共党史出版社2011年1月，第560页。

    ②《大青山抗日游击根据地资料选编》（上册），内蒙古人民出版社，1986年版，第311页。

    ③《大青山抗日游击根据地资料选编》（上册）内蒙古人民出版社1986年版，第245页。

    ④《大青山抗日游击根据地资料选编》（上册），内蒙古人民出版社1986年版，第227-228页。

    ⑤《大青山抗日游击根据地资料选编》（上册），内蒙古人民出版社1986年版，第30页。

    ⑥《大青山抗日游击根据地资料选编》（上册），内蒙古人民出版社1986年版，第31页。

    ⑦《大青山抗日游击根据地资料选编》（上册），内蒙古人民出版社1986年版，第39-40页。

    ⑧《大青山抗日游击根据地资料选编》（上册）内蒙古人民出版社1986年版，第43页。

    ⑨《大青山抗日游击根据地资料选编》（上册），内蒙古人民出版社1986年版，第304页

    ⑩《苏谦益关于绥察行政公署政权工作的报告》，《大青山抗日游击根据地资料选编》（上册），内蒙古人民出版社1986年版，第345页。