一、开展城镇扶困

随着经济体制改革的深化，在经济结构调整和企业转换经营机制过程中，出现了一部分停产、半停产企业职工及下岗人员，他们的收入降低，生活发生困难，加上一些无业人员，形成了城镇居民中新的贫困人口。同时，由于物价上涨，社会救济标准偏低，原有城镇社会救济对象的生活困难更重。新旧贫困人口构成了为数不小的城镇贫困群体。

为了维护改革、发展、稳定的大局，切实保障城镇居民的基本生活，自治区党委、政府于1995年成立了以自治区党委副书记王占为组长、自治区副主席王凤歧、民政厅长任凤翔、总工会主席尤仁为副组长，有17个自治区直属机关领导干部为成员的中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站城镇扶困领导小组。领导小组办公室设在自治区民政厅，民政厅副厅长冯品英任办公室主任。同年，自治区党委、政府发出了《关于做好全区城镇扶困工作的意见》《中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站动员社会力量扶助城镇困难居民暂行办法》。要求各地、各部门千方百计搞好城镇扶困工作。

1995年，各盟市根据自治区党委、政府的部署，相继成立领导机构，积极开展城镇扶困工作。

同年7月，包头市委、市政府作出《关于解决停产、半停产企业困难职工和优抚救济对象生活困难问题的决定》。《决定》提出8条措施：1.对“双停”企业困难职工和社会优抚救济对象发放《优惠证》。当年有13 810户、44 490名特困职工和优抚救济对象领取了优惠证；2.努力办好扶贫市场。各区均已建立困难职工扶贫市场，凡持优惠证的职工和优抚救济对象，可免费到工商部门办理定期优惠营业执照，一年内免交各种税费；3.对企业困难职工和社会救济对象增供平价粮油。当年享受增供平价粮油待遇的社会救济对象1389户；4.组织实施再就业工程；5.建立扶贫济困基金，当年全市捐款412万元；6.加强社会统筹基金的管理和使用；7.“双停”企业困难职工和社会优抚救济对象子女入学免交或缓交除课本费外的其他费用；8.“双停”企业困难职工和社会优抚救济对象缓减免交个人住房公积金。市政府规定，人均月收入110元以下的“双停”企业困难职工和社会优抚救济对象享受上列各项优惠政策。这些措施使全市困难职工、居民深感党和政府的关心和爱护。

1995年10月中旬，中共内蒙古自治区委党史和地方志研究室网站扶困领导小组在包头召开全区城镇扶困工作座谈会，总结包头市扶困工作经验。会后，乌海市加大了城镇扶困工作力度。同年12月市政府发出《关于做好全市扶贫帮困工作的通知》。规定：凡人均月收入在80元以下的居民和“双停”企业困难职工均可领取“优惠证”，凭证享受经商、粮食供应、子女入学和住房等方面的优惠。全市建起八处扶贫市场，可容纳500名困难户从事个体经营活动。到年底已有60户进入扶贫市场。

乌兰察布、巴彦淖尔、阿拉善等盟也都相继建立扶困领导小组和办事机构，组织力量调查贫困户情况，确定最低生活保障线。乌拉特前旗于同年12月召开了全旗城镇扶困动员大会，会上出台了《关于做好城镇扶困工作的实施意见》。在这次动员大会上为城镇扶困募集了第一笔资金35万多元。春节前对人均月收入40元以下的特困户，每户慰问人民币200元、面粉一袋；人均月收入60元以下的贫困户，每户慰问人民币100元，面粉一袋。

二、发动群众互助，开展包户服务

定期救济户中有些无依无靠、孤老病残人员，虽然享受着国家救济，但在衣、食、住、行、医疗等方面还有一些困难，特别是他们中的高龄和病残老人，在日常生活中的困难就更多。为了解决这部分人的困难，自治区各级民政部门早在20世纪70年代，有的城市就已开展了为孤老户、残疾人送粮、送菜、送煤等服务工作。20世纪80年代，在开展“全民文明礼貌月”和“军民共建”活动中，积极配合有关部门，组织和发动各行各业普遍开展为孤老病残、烈军属、困难户送温暖、做好事活动。不少城市建立了为孤寡老人实行粮、煤、菜、医、理发、卫生等单项或多项服务上门的制度。解决了孤寡老人日常生活困难，体现了尊老爱老的优良传统和济困扶危的道德风尚。

1984年3月，呼和浩特市新城区在东街办事处实行对孤寡残疾人的综合性包户服务试点工作。由办事处民政助理员和居民委员会干部，结合开展“文明礼貌月”活动，把益民活动的重点有意识地引导到为孤寡残疾人做好事方面来，发动社会有关单位组成包户服务组，把被包户固定下来。实行定期承包并发动街坊邻里对被包户实行日常生活护理，至1986年3月，新城区建起包户服务组40个，对全区40户、48名孤寡残疾人全部实行包户服务。包户服务组织有三种形式：一是学校学生定组长期包户；二是驻区单位包户；三是办事处、居委会干部和热心群众包户。包户服务内容包括：买粮、买菜、买煤、拆洗衣被、清扫卫生、看病就医、节日慰问等等。

1986年11月21日，呼和浩特市在新城区召开“呼和浩特市社会包户服务现场会”，在全市普遍推广新城区的经验。到1987年底已有140户、153名孤老残疾者得到了包户服务。另外，还建立了六个“监护组”，对107名精神病人和痴呆傻人进行监护。

同年，包头市开始在全市对270名60岁以上的孤寡老人实行包户服务。经过一年的试点，20%的被包户老人初步实现“四不愁”，即洗衣做饭不愁、吃粮烧煤不愁、看病就医不愁、处理后事不愁。

1987年3月，包头市民政局会同市老龄委员会等13个单位联合发出《关于尊老爱幼助残活动的通知》，大力弘扬中华民族尊老敬老的传统道德风尚，宣传关心孤寡老人是全社会应尽的义务等等，使包户服务活动在全市铺开。同年7月，市民政局下发了《关于开展孤老包户服务活动暂行实施办法》，要求对服务对象作到“四定”，即定被包户人、定包户人，定服务项目、定服务时间；“五包”，即包买粮买菜买煤，包清扫卫生，拆洗缝补，包陪伴就医，对生活不能自理的病人包做饭喂奶料理生活，包料理后事。并把包户服务纳人民政工作的目标管理。

同年，包头市成立了15个“孤老包户服务协调委员会”、87个包户服务组，还成立了一些为孤老残疾人的专项服务站。到1990年，全市孤寡老人被包的已达90%以上。包户服务组已发展到250多个，自愿为老人服务的达数千人。

自治区其他城镇也都开展了各种形式的集体供养、群众互助和包户服务活动。随着城市社区服务的广泛开展，群众互助和包户服务等都纳入了社区服务，成为社区服务的重要内容。

三、建立城市居民最低生活保障线制度

最低生活保障线，是国家为救济社会成员（包括居民、职工）中收入难以维持其基本生活需要的人员而制定的一种社会救济制度。围绕这个救济制度，制定调整、申报、审核、发放等在内的一系列救济工作，为最低生活保障线制度。

1993年，第十次全国民政会议上，国家民政部提出了关于在省会城市首先开展最低生活保障线制度的要求。1995年5月，国家民政部在青岛召开了全国城镇最低生活保障线工作座谈会，进一步部署了此项工作。

1994年4月上旬，自治区民政厅为在首府呼和浩特开展最低生活保障线工作，与市人民政府组成调查工作领导小组。并由市委政策研究室、市社会经济调查队、民政局共抽调80多人组成调查组，于4月10—25日，分三个小组对新城、玉泉、回民三个市区进行了最低生活保障线的调查。调查组深入到七个办事处、39个居民委员会，采取抽样调查的方法，抽取样本户19 767户、59 303人。调查结果：人均月收入100元以下的1009户，占样本户的5.1%；人均月收入100元以下的为2402人，占样本人数的4.05%。按此比例标准，全市城区人均月收入在100元以下的为9280户，25 731人。

为确定最低生活保障线的标准，呼和浩特市社会经济调查队采用国际上的“市场莱蓝式标准”根据居民居住的地理位置，用随机等距抽样的办法，抽取200户居民为样本，并对200户按每户人均月收入由低到高进行排队。然后分成低收入户、中等偏下收入户、中等收入户、中等偏上收入户、高收入户五个收入段。结果低收入20户，占样本户的10%。对这些低收入户的日常生活开支情况进行发卡登记，详细记录其粮食、燃料、副食、房租、水电、洗理、衣着、文教、医疗、卫生等生活必需项目。按1994年市场价格测算，得出每人每月最低生活标准为97.44元。（见下表）

1994年呼和浩特市最低生活基本消费支出表

1995年4月中旬，呼和浩特市又在市区7个办事处、39个居民委员会进行了城市最低生活保障线抽样调查。经过调查，确定全市最低生活保障线标准为100元。全市职工（居民）收入在100元以下的约占市区人口的3.5%～4.05%，即2万～2.5万人。在调查研究的基础上提出了《关于在城镇建立并实施最低生活保障线制度的意见》和《实施城市最低生活保障线暂行办法》（简称《暂行办法》）。文件规定：市委、市政府责成市民政局主管实施最低生活保障线制度工作。在民政局设“社会救助办事处”；配3～5名事业干部负责做好救济对象的审定、收入核实、申请申报、款项发放等项管理工作。还要求各区民政局也要成立相应机构，配备专职干部抓此项工作。《暂行办法》规定，1996年城市最低生活保障线标准为月人均100元。以后的救济标准，由市人民政府每年公布一次。《暂行办法》对补助对象、方法、发放补助款办法、资金来源、资金管理以及有关部门在实施最低生活保障线制度中的职责等都作了具体规定。

同年，其他盟市也对城镇居民收入情况进行调查研究，为实施最低生活保障线制度做好准备。